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eticaeconomia

Draghi sulle crisi: come affrontarle in un’area valutaria?

di Francesco Farina

mario draghi 979279Nel discorso tenuto in dicembre in occasione della Laurea Honoris Causa in Economics dell’Università Sant’Anna di Pisa – un denso excursus sulla vicenda europea – il Presidente della BCE Mario Draghi si è espresso con la libertà di giudizio che nella sua posizione ci si conquista soltanto a fine mandato. Draghi ha rilevato come la crisi finanziaria abbia portato alla luce i seri problemi di aggiustamento agli shock che si celano nell’impianto dell’euro. Molti, ed altrettanto enormi, sono tuttavia anche i vantaggi dell’euro: all’incremento dimensionale dei mercati di sbocco dei prodotti, permesso dai vari allargamenti del mercato unico, ha fatto seguito l’abbattimento dell’incertezza sulla redditività attesa degli investimenti; esso ha consentito alle imprese dell’area valutaria di trarre il massimo vantaggio dallo sfruttamento delle economie di scala. Draghi ha sottolineato inoltre, correggendo il giudizio sulla stasi ventennale della produttività in Italia, che incrementi in realtà ce ne sono stati. Se i dati sulla performance del nostro sistema economico non sono in grado di esibirli è perché tali progressi sono occultati nella sequenza di beni intermedi italiani inseriti nelle più importanti “catene di valore” europee. Il vasto settore manifatturiero italiano vanta infatti una significativa partecipazione – che riguarda ben mezzo milione di lavoratori – alla rete dei processi produttivi di imprese europee che esportano in tutto il mondo. Inoltre, nell’accrescere il contenuto di importazioni delle esportazioni (i beni intermedi che entrano nella produzione dei beni finali esportati), le “catene di valore” europee finiscono per annullare gran parte del miglioramento della bilancia commerciale che ci si potrebbe attendere dalla svalutazione del cambio di una nostra ipotetica valuta. “In un mondo sempre più dominato dalle economie di scala – conclude Draghi – l’Italia ha mantenuto le sue fondamentali caratteristiche (…) e si è profondamente integrata nei processo produttivo europeo attraverso il Mercato Unico e la moneta unica”.

Proverò ad argomentare alcune importanti implicazioni di policy che mi pare discendano dalle considerazioni di Draghi. Partirò dal confronto – stranamente poco praticato negli studi su un’area integrata qual è l’Unione Europea – fra equilibrio di un singolo paese ed equilibrio di un gruppo di paesi. Un processo di integrazione ha fra i suoi obiettivi la convergenza economica. Se i paesi coinvolti sono dotati di sistemi produttivi a diverso grado di sviluppo, dietro al differente livello di reddito pro capite c’è soprattutto una differente “produttività totale dei fattori” (TFP). Dal divario fra le TFP discende lo squilibrio macroeconomico, con un surplus di bilancia dei pagamenti nei paesi più forti ed un deficit nei paesi più deboli. Il cambiamento strutturale che un processo di integrazione reale e monetaria di norma genera è la comune esposizione alla competizione su di un “piano livellato”, senza cioè l’ausilio di reti di protezione, quali una moneta da svalutare, regimi fiscali a sostegno del sistema produttivo, regolamentazioni che ostacolano la concorrenza estera, etc. Dal più stretto legame che viene a stabilirsi fra i sistemi economici nasce l’”interdipendenza sistemica”: la connessione di strategie e comportamenti di mercato di ciascun agente con quelli di ciascun altro e quindi anche dei relativi esiti. In altre parole, un processo di integrazione sviluppa interferenze reciproche fra i paesi, cui la teoria economia dà il nome di “effetti di tracimazione” (spillover effects).

Ad impedire che la virtù dei mercati di libero scambio – stimolare gli agenti economici a fare meglio – si traduca nell’insuccesso dell’integrazione (perché chi “sta dietro” incontra maggiori difficoltà nel competere su un “piano livellato” con chi “sta più avanti”), dovrebbe esserci la disposizione dei governi ad accettare, assieme ai benefici dell’integrazione, anche la condivisione dei suoi costi. Andrebbero perciò messe in piedi opportune politiche di coordinamento. Quando in Europa vennero progettati gli stadi del passaggio alla moneta unica, i tanti problemi dell’integrazione vennero però sostanzialmente ignorati. A Maastricht, ormai quasi trent’anni fa, sarebbe stato necessario prendere sul serio la questione dei divari strutturali, mettendo mano all’elaborazione di un organico sistema di governance dell’area integrata. La disposizione dei paesi più forti al coordinamento fra le politiche pubbliche all’interno dell’Unione Europea non c’era, e quello che andava fatto non venne fatto. Non essendo possibile negare l’evidenza e la rilevanza dei divari strutturali fra le economie, venne adottata la soluzione più comoda: affidarne prevalentemente la gestione ai fondi strutturali e di coesione per gli Stati e per le regioni più arretrati. Tali strumenti, se non inseriti in un concerto di misure di intervento, sono tuttavia di incerto impatto e danno il loro impulso allo sviluppo ed alla convergenza soltanto nel medio-lungo periodo; molto in ritardo, quindi, rispetto alla spinta che l’integrazione fra i mercati dà in primo luogo alle economie più forti, finendo per allargare le distanze all’interno dell’area integrata.

Eppure, era evidente che la globalizzazione reale e finanziaria stava cambiando le “regole del gioco” proprio in questa direzione, regalando aggiuntivi vantaggi alle economie più avanzate – in termini di una più agevole gestione sia del loro conto finanziario sia della politica monetaria. Fatto sta che la politica stabilì che per l’integrazione europea dovessero valere le stesse “regole del gioco” che dagli anni ’80 in poi sono state dettate dal processo di globalizzazione. L’analisi economica dell’integrazione europea, dal canto suo, ha continuato a considerare l’equilibrio generale di ciascun singolo paese in modo indipendente rispetto ad ogni altro. I problemi di paesi con TFP eterogenee fra loro sono stati così affrontati con la “cassetta degli attrezzi” dell’equilibrio generale “in un solo paese”, dove la bilancia del commercio internazionale di libero scambio all’interno di un’area integrata viene interpretata come equilibrio congiunto, ma pur sempre concepito come risultato degli scambi fra sistemi economici ben separati l’uno dall’altro. I modelli utilizzati si occupano infatti del nesso fra dotazioni di risorse, salari e prezzi dei beni, senza contemplare il ruolo centrale che i divari di reddito pro capite giocano nella realtà dei rapporti fra le economie. E’ così accaduto che – Trattato dopo Trattato – sono andate rafforzandosi “regole dell’integrazione” non molto diverse da quelle vigenti nei mercati globali. Globalizzazione ed integrazione europea hanno così soprattutto rappresentato, per le economie più forti il sorgere di spillover positivi, e per le economie più deboli la perdita della sovranità di cui in precedenza avevano goduto grazie all’impiego degli strumenti di politica economica. Cosa è conseguito da questo scollamento progressivo fra una realtà di economie europee sempre più integrate, ed istituzioni e governi europei che nei loro modelli di teoria e di policy le trattano invece come “monadi” mutualmente indipendenti?

Facciamo qualche passo indietro. Fin dal ventennio 1979 -1999, quando fu in vigore in Europa il sistema monetario europeo (SME) di cambi fissi ma aggiustabili, la Germania (ed anche dei paesi alleati, fra cui i Paesi Bassi) ha esercitato un’egemonia politica nel processo di integrazione. Confliggendo con l’interesse tedesco, non venne dato il giusto peso all’interdipendenza strategica creata in Europa dal processo di integrazione. Si occultò il fatto che il moltiplicarsi degli spillover stava inceppando ambedue i tradizionali meccanismi omeostatici di aggiustamento: quello del mercato e quello delle politiche economiche. Riguardo al primo, in Germania, paese in surplus, dall’espansione della circolazione monetaria interna (dovuta all’afflusso di liquidità generato dalle esportazioni nette) avrebbe dovuto erodere – attraverso il surriscaldamento dei prezzi – il vantaggio di competitività. Al contrario, l’impatto inflazionistico dell’afflusso di liquidità era sistematicamente contrastato dalla Bundesbank attraverso la “sterilizzazione” dell’aumento della base monetaria. Lo squilibrio commerciale più consistente in Europa non veniva perciò riassorbito, evitando alla Germania un calo di competitività ed il conseguente ritorno all’equilibrio esterno. Riguardo al secondo, il contributo di politica economica al riequilibrio della bilancia dei pagamenti nello SME era affidato alla creazione di un differenziale di tassi di interesse (per i paesi in deficit, il più elevato rendimento delle attività finanziarie doveva fungere da fattore di attrazione di capitali, a compensazione del deficit commerciale). Questo meccanismo non è stato però mai generato da manovre monetarie espansive della Bundesbank dirette ad abbassare i tassi tedeschi, ma è sempre stato a carico dei paesi “più deboli”, con l’ovvia conseguenza che l’aumento del tasso di interesse esercitava un impatto deflazionistico sull’equilibrio interno di questi paesi, con effetti negativi di più lungo periodo sulla loro capacità di colmare la distanza dalle economie più avanzate.

Nessun rapporto sull’integrazione europea ha mai mostrato il coraggio di porre al centro della governance europea il problema del malfunzionamento dei due meccanismi di aggiustamento. Quando poi i paesi dello SME hanno creato la moneta unica, i problemi delle relazioni intra-area, sia di mercato sia di politica economica, sono stati definitivamente occultati. Con la scomparsa delle valute nazionali, è venuto meno il recupero di produttività dei paesi “più deboli” attraverso la correzione del tasso di cambio con il marco. E con il passaggio alla circolazione monetaria integrata delle istituzioni bancarie e finanziarie dell’area dell’euro (il sistema Target2), il divario di TFP fra i paesi non è stato più gestibile dalle manovre di policy nazionali, ma si è manifestato sotto forma dello spread del tasso di interesse sul debito sovrano. Non deve sorprendere, quindi, che l’incremento dal surplus commerciale della Germania all’interno dell’Eurozona non abbia più incontrato freni (in rapporto al PIL ha raggiunto il picco del 9% nel 2016); e che tutti i problemi della Periferia dell’Eurozona – dalla sostenibilità del disavanzo commerciale a quella del debito pubblico – si siano scaricati sullo spread, nei modi dirompenti che conosciamo. In sintesi, uno schema di governance sovra-nazionale dell’area integrata – che ha brillato per la sua assenza – ha partorito, in modo ben poco sorprendente, il salto in avanti verso il definitivo primato economico e politico della Germania.

Che le “regole dell’integrazione” dovessero essere queste e non altre, non era affatto scontato. In linea di principio, un aggiustamento degli squilibri realizzato in modo simmetrico e non egemonico – attraverso un appropriato coordinamento delle politiche fiscali e delle politiche microeconomiche (regole comuni per i mercati del lavoro nazionali e per i regimi di tassazione) – avrebbe permesso, oltre al ritorno all’equilibrio della bilancia dei pagamenti, il godimento su base paritaria dei vantaggi dell’integrazione. Se a Maastricht ci si dimenticò di assicurarsi che il quadro degli strumenti di integrazione economica fosse completo – e funzionante in modo simmetrico – fu perché la Germania si assicurò che nessuna politica sovra-nazionale intervenisse a disturbare il proprio interesse in un processo di integrazione fra economie “indipendenti”, che competono in mercati internazionali liberi da vincoli. In pratica, una visione dell’integrazione europea non molto diversa dal “piano livellato” cui si è dato il nome di globalizzazione. Cos’è cambiato con l’euro? Nel periodo 1979-99 – a causa dell’assetto egemonico dello SME – i ritardi strutturali e le crisi cicliche furono contrastati dai paesi più “deboli” un po’ con periodiche svalutazioni, un po’ innalzando il debito pubblico. Durante la “crisi del debito” del 2011-12, i paesi periferici dell’unione monetaria – assoggettati a regole fiscali disegnate in modo tale che uno squilibrio li avrebbe costretti a rinunciare alle leve della politica fiscale di stabilizzazione – sono finiti in balia dei mercati finanziari. A questo punto, nelle sembianze dei deludenti dati macroeconomici degli ultimi cinque anni, è arrivato a maturazione il frutto avvelenato della colpevole illusione che la sola unione monetaria sarebbe bastata a trasformare una somma di “monadi” separate in un’area pienamente integrata. Una volta che gli squilibri non possono essere più sanati con gli strumenti di policy nazionali, e di governance sovra-nazionale non se ne parla proprio, il loro aggiustamento va realizzato con la svalutazione reale, ovvero commerciando a prezzi (e salari) più bassi.

Tutto questo, naturalmente, nel suo discorso Draghi non lo dice. Il Presidente della BCE si fa però delle domande precise. Perché l’assorbimento degli shock macroeconomici avviene in Europa solo per il 25% attraverso i mercati dei capitali, mentre la percentuale degli Stati Uniti è del 70%? Che senso hanno stabilizzatori automatici, programmati per fronteggiare le crisi, ben più potenti in Europa che negli Stati Uniti, quando poi ad alcuni paesi viene impedito di attivarli a causa del loro alto debito pubblico? E si risponde così: “Senza un’appropriata ‘rete di protezione’ al livello dell’Eurozona, i singoli paesi di un’economia monetaria possono trovarsi esposti ad una dinamica auto-realizzantesi nei mercati del debito sovrano (…). Tipicamente, durante una recessione, il costo del credito per un governo dovrebbe scendere; invece, in quel periodo economie che rappresentano 1/3 del PIL dell’Eurozona sperimentarono un costo del credito che diveniva positivamente correlato con l’avversione al rischio”. Un modo indiretto per dire che il drammatico impennarsi degli spread è stato la conseguenza non tanto o non solo delle politiche nazionali, ma anche – ed in modo crescente – della percezione dei mercati che i paesi periferici, non solo non potevano godere del sostegno di istituzioni comuni, ma venivano pure penalizzati dai “segnali” perversi lanciati dal direttorio franco-tedesco. Non a caso, nel suo discorso Draghi ha sottolineato come la politica monetaria possa aiutare il superamento di una crisi, evitando che le conseguenze si procrastinino nel lungo periodo; rivendicando così i meriti del suo “whatever it takes” e del suo contrastato quantitative easing, ben altra politica rispetto al disco rotto del “consolidamento fiscale” invocato dai teorici dell’austerità.

Il clou del suo intervento sta nei paragrafi finali. Nel denunciare il fatto che nell’Eurozona “il funzionamento dei mercati durante le fasi cicliche negative è stato pro-ciclico” e che “la mancata stabilizzazione danneggiò sia la crescita sia la sostenibilità fiscale”, il Presidente della BCE non si limita a rilevare che le politiche fiscali nazionali di stabilizzazione erano interdette, ma sostiene la tesi – ben più impegnativa sul piano politico – che “quanti più progressi verranno fatti nel completare l’Unione bancaria e l’Unione dei mercati dei capitali, tanto meno urgente – sebbene sarà ancora necessario – diverrà costruire una ‘capacità fiscale’ che possa a volte fungere da complemento agli stabilizzatori nazionali”. “Tanto meno urgente” è una prudente presa di distanza dal riconoscere che l’unica vera soluzione ai problemi europei non può risiedere nei poteri dei governi, ma solo nella costruzione di poteri sovra-nazionali. “Sebbene sarà ancora necessario” è invece un invito alle classi politiche europee a non illudersi di poter sfuggire alla responsabilità di completare (non solo con reiterate promesse) le istituzioni di una vera unione fra i paesi dell’Eurozona. A meno che non vogliano rimanere ciechi di fronte all’aggravarsi nell’ultimo decennio della divergenza economica, e soccombere davanti all’ondata populista e sovranista.

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