Il ‘vincolo esterno’ e l’adesione dell’Italia all’Unione Economica e Monetaria
di Sandro Arcais
In questi giorni di offensiva per ottenere la richiesta del MES da parte dell’Italia e di trattative in cui le nazioni della disUnione europea si confrontano su come affrontare la crisi economica conseguente al covid-19 potenziato da più di 10 anni di austerità, è bene tenere a mente la posizione strutturalmente debole dell’Italia. Tale debolezza nasce dalla scelta di parte della classe politica e praticamente della totalità del capitalismo italiano di non prendersi la responsabilità diretta di governare questo paese, ma di governarlo attraverso il ‘vincolo esterno’. Più loro diventano minoritari nel paese, più forte deve essere tale vincolo. Per loro è una questione di sopravvivenza. Ecco perché sono così pericolosi per il Paese.
L’articolo che segue presenta, commenta e integra uno studio sulla teorizzazione del ‘vincolo esterno’ e sul suo uso da parte di una ristretta tecnocrazia italiana per legare l’Italia all’Unione economica e monetaria europea, disfarsi del ceto politico della Prima Repubblica e sottomettere il ceto politico della seconda alle regole dell’Ue e dei mercati (il ‘pilota automatico’).
Se non indicato altrimenti, tutte le citazioni sono tratte dallo studio stesso.
Buona lettura
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Kenneth Dyson e Kevin Featherstone sono due studiosi inglesi. Il primo lavora presso l’Università di Cardiff. I suoi interessi si situano «nel punto di intersezione tra integrazione europea, economia politica comparata e storica e studi tedeschi». Il secondo opera attualmente presso la London School of Economics and Social Science. Il suo campo di ricerca ruota attorno «la politica comparata, la politica pubblica e l’economia politica.
La sua attenzione si è rivolta all’Unione europea e alla Grecia contemporanea». Nel 1996 hanno pubblicato nella rivista South European Society and Politics uno studio intitolato Italy and EMU as a ‘Vincolo Esterno’: Empowering the Technocrats, Transforming the State (L’Italia e l’UEM come ‘Vincolo esterno’: rafforzare i tecnocrati, trasformare lo stato). L’articolo si basa su una serie di interviste presumibilmente a testimoni, se non a protagonisti diretti, dell’attuazione del progetto lucidamente e consapevolmente preparato, perseguito e teso a cedere la sovranità monetaria, e quindi economica e politica, dell’Italia in cambio della possibilità di rovesciare un’intera classe dirigente e sostituirsi a essa. Questo rende lo studio dei due ricercatori inglesi una preziosa visione dall’interno di tutto il percorso che ha portato l’Italia all’adesione all’Ue e all’euro. Al tutto aggiungeteci il tipico distacco inglese e accademico e otterrete un testo basilare per comprendere cosa realmente è accaduto in Italia tra gli anni Ottanta e Novanta del secolo scorso.
Il contesto generale è quello del processo di integrazione europeo, e nello specifico la costituzione dell’Unione Economica e Monetaria che doveva portare all’istituzione dell’Euro nei primi anni del Duemila.
Comprendere perché ci siamo ridotti al punto in cui siamo, implica una visione sistemica e la rinuncia alle semplicistiche spiegazioni basate sul complotto di pochi tecnocrati. Piuttosto sarebbe meglio utilizzare la categoria del “quarto partito” evocato da De Gasperi in un famoso intervento in un consiglio dei ministri dell’aprile del 1947 (almeno per come è riportato da Emilio Sereni nel suo testo del 1948, Il Mezzogiorno all’opposizione):
Vi è in Italia un quarto Partito, che può non avere molti elettori, ma che è capace di paralizzare e di rendere vano ogni nostro sforzo, organizzando il sabotaggio del prestito e la fuga dei capitali, l’aumento dei prezzi o le campagne scandalistiche. L’esperienza mi ha convinto che non si governa oggi l’Italia senza attrarre nella nuova formazione di Governo, in una forma o nell’altra, i rappresentanti di questo quarto Partito, del partito di coloro che dispongono del denaro e della forza economica.
Ma a meno che non volessimo utilizzare la categoria dell’autolesionismo se non del masochismo di questo “quarto partito” (la levata di scudi di buona parte del capitalismo italiano nei confronti dei progetti di riforma del MES dell’autunno scorso sta lì a dimostrare che anche nei piani alti comincia a farsi strada la consapevolezza che «l’impoverimento e la sconfitta di una parte (il lavoro) finisce per trascinare con sé anche l’altra (il capitale)» [vedi qui]), dobbiamo anche introdurre altre due categorie di lettura, ovvero quelle della particolare cultura economica dei membri di questo “quarto partito”, e del loro particolare modo di porsi nei confronti degli Italiani (dei governati). Per quanto riguarda la prima, essa è segnata per lo più da un rigido liberismo basato sui due pilastri della deflazione salariale interna funzionale a un’industria votata verso l’esportazione. La seconda è caratterizzata da un giudizio scleroticamente pessimistico nei confronti sia della classe politica che dei governati italiani, nella comoda posizione di quelli che pensano che se la barca non fila alla velocità o nella direzione giuste è sempre colpa dei rematori e mai del comandante.
Guido Carli è la sintesi perfetta di queste due categorie. Secondo lui, l’intervento statale e la pianificazione non erano negative a prescindere, ma erano prerogativa degli stati efficienti e moderni. L’Italia non lo era (e non lo poteva essere), e quindi si meritava il liberismo e la deflazione salariale.
Una quarta categoria necessaria a comprendere le condizioni del “successo” del progetto silenzioso di un manipolo ristrettissimo di tecnocrati è il
consenso sull’integrazione europea [presente] tradizionalmente in quasi tutti i settori del sistema politico italiano
riscontrabile anche nei confronti del progetto dell’UEM. Ciò ha determinato che
ci sia stato un limitato dibattito pubblico sui termini del pacchetto UEM e sulle sue possibili implicazioni nazionali … L’imperativo politico generale, mostrato dai più alti ministri e dal pubblico in generale, era la necessità di garantire che l’Italia rimanesse pienamente partecipe allo sviluppo del processo di integrazione europea.
Infine, a completamento del quadro, è necessario tener presente che, da una parte, il personale politico-ministeriale aveva una scarsa se non nulla comprensione delle implicazioni economiche e monetarie di una adesione all’UEM (e ancor meno del fatto che sottoscrivendo i vincoli fissati dal Trattato di Maastricht, accettava di fatto «un cambiamento di una vastità tale che difficilmente essa vi sarebbe passata indenne» [Guido Carli, Cinquant’anni di vita italiana]), dall’altra, il manipolo di tecnocrati aveva una colpevolmente ingenua visione delle leggi che regolano i rapporti internazionali tra gli Stati, quelli europei compresi, e di quelle che regolano il governo dei processi politici e sociali all’interno di una comunità nazionale aperta ai vincoli provenienti dall’esterno. Insomma, per utilizzare una battuta, siamo nella condizione in cui siamo a causa di una classe dirigente composta da zoppi, chi alla gamba destra, chi alla gamba sinistra: neanche uno che sapesse camminare sulle due gambe.
Fatte queste premesse, è vero tuttavia che il ruolo attivo in tutta questa vicenda è occupato dal ristretto manipolo dei tecnocrati italiani che concretamente guidarono le trattative lungo tutto l’iter di negoziazioni che portarono al Trattato di Maastricht e all’adesione dell’Italia all’Unione economica e monetaria e quindi all’euro. E su di loro, giustamente, si concentra lo studio di Kenneth Dyson e Kevin Featherstone.
Questo gruppo comprendeva Umberto Vattani (Consigliere diplomatico del Primo Ministro); Vanni d’Archirafi (Direttore Generale per gli Affari Economici presso il Ministero degli Esteri); Tommaso Padoa-Schioppa (Vice Direttore Generale, Banca d’Italia); e Mario Sarcinelli (Direttore Generale del Tesoro). Questi funzionari dovevano giocare un ruolo chiave nei negoziati sull’UEM durante la presidenza italiana. Nel 1991, un gruppo con qualche modifica continuò a coordinare la posizione negoziale italiana alla Conferenza Intergovernativa sull’Unione economica e monetaria. Mario Sarcinelli fu sostituito da Mario Draghi al Tesoro alla fine del Febbraio del 1991, e Giovanni Jannuzzi subentrò a Vanni d’Archirafi al Ministero degli Esteri nel luglio successivo. Questo gruppo era completato da Rocco Cangelosi, che aveva servito come rappresentante personale del Ministro degli Esteri sia nella Conferenza Intergovernativa sull’UEM che in quella sull’Unione Politica. (…) Carlo Ciampi come Governatore della Bancad’Italia (1980–93) partecipò ai negoziati del Comitato dei Governatori delle Banche Centrali durante tutto il periodo.
Sul versante politico ministeriale, i protagonisti furono Giulio Andreotti e Gianni De Michelis. Entrambi
mostrarono scarso interesse sul contenuto politico dell’UEM. La loro attenzione era concentrata sull’UEM soprattutto in riferimento alla strategia generale tesa a raggiungere un accordo generale: cioè, assicurare un accordo sull’UEM come parte di un più ampio pacchetto di misure tendenti all’integrazione, e rendere l’ingresso nell’UEM irreversibile. Entrambi accettavano l’ideale di costruire l’ ‘Europa’ e la partecipazione italiana a tale processo.
Tale accordo era anche visto come un modo per rispondere allo sbilanciamento che si era creato all’interno dei paesi europei a seguito del crescente peso economico e monetario della Germania. Nella visione dei dirigenti politici italiani era necessario legare la Germania all’interno della UEM e delle sue regole. Questo avrebbe favorito l’economia italiana. Sulla patetica ingenuità della classe dirigente politica della tarda Prima Repubblica stendiamo un velo pietoso.
Guido Carli era al Ministero del Tesoro, e perciò era il diretto responsabile in merito alla questione della UEM.
Tuttavia, sebbene egli avesse una eccezionale esperienza e conoscenza tecnica in questo settore, era già molto vecchio, stanco e malato quando la Conferenza Intergovernativa iniziò. Quindi Carli fu fisicamente impossibilitato ad affrontare lunghi negoziati. (…) sebbene Carli aderisse alle priorità e ai parametri generali, rimaneva un vuoto: che fu colmato più direttamente da Draghi.
Secondo gli autori dello studio, le priorità politiche del governo italiano (nella sua parte politico-ministeriale e in quella funzionariale) nelle trattative sull’UEM erano tre:
1) Irreversibilità e automaticità del processo di costituzione della UEM. I progressi in tale processo avrebbero dovuto essere compiuti sulla base di un voto di maggioranza. Tale meccanismo di voto avrebbe dovuto evitare che la riluttanza di un qualsiasi paese (la Gran Bretagna, su tutti) potesse ostacolare il progresso della maggioranza verso l’UEM e nello stesso assicurare all’Italia maggiori possibilità di trovare il supporto per la propria partecipazione in caso di posizioni contrarie (il riferimento è questa volta alla Germania).
2) Una istituzione forte per la fase 2 verso la costituzione della UEM. In questo caso l’ispiratore principale fu Ciampi, allora governatore della Banca d’Italia. Secondo lui,
nella fase 2 avrebbe dovuto essere creata una forte autorità monetaria centrale che, insieme alle banche centrali nazionali, avrebbe avuto estese competenze monetarie.
3) Criteri di convergenza. In questo caso, la posizione della delegazione italiana nelle trattative era quella di evitare criteri rigidi.
Una volta che essa realizzò che non era più possibile evitare la stipula di criteri di tipo fiscale, il governo italiano appoggiò la tesi che tali condizioni non avrebbero dovuto avere il carattere di un Trattato; essi avrebbero dovuto essere stabiliti in una legislazione secondaria aperta a una successiva modifica da parte del Consiglio. Questo modo di procedere avrebbe aiutatoa far procedere il progetto dell’UEM, e nello stesso tempo avrebbe evitato il pericolo dell’esclusione dell’Italia a causa di un test di ingresso eccessivamente rigido.
Tuttavia, le tre priorità non galleggiavano nel vuoto, bensì affondavano le radici su una doppia convinzione radicata nella dirigenza italiana. Da una parte, il personale politico-ministeriale era convinto che l’Italia fuori dalla futura UEM avrebbe visto minacciata la propria crescita economica e sarebbe stata isolata nei mercati internazionali. Dall’altra, il cenacolo dei tecnocrati era convinto che senza un vincolo esterno, un pungolo proveniente dai partner europei, i governanti politici italiani non si sarebbero mai avviati verso quel processo di riforme strutturali (privatizzazioni, liberalizzazioni, compressione dei salari, deregolamentazione nei rapporti di lavoro, tagli ai servizi e/o loro privatizzazione, ecc.) che sarebbero state necessarie per essere competitivi sia all’interno che all’esterno dell’Europa.
La forza dei tecnocrati stava nella coerenza: mentre loro abbracciavano il “There Is No Alternative” e coerentemente cercavano nell’Europa una sponda per riuscire a imporlo al paese, il ceto politico-ministeriale subiva tale assenza di alternative, oppure neanche lo coglieva, o, se lo coglieva, era convinto di poterlo volontaristicamente dominare.
Nella trattativa che si svolse intorno all’UEM tra i paesi membri della Comunità europea si intrecciarono fattori interni e internazionali. In una trattativa di doppio livello di questo tipo i due fattori agiscono l’uno sull’altro vicendevolmente.
Questa influenza reciproca può operare in due modi. I negoziatori possono fare un uso creativo dei problemi interni di ratifica per rafforzare la propria forza contrattuale verso l’esterno (una caratteristica evidente nel comportamento dei Tedeschi e dei Britannici nei negoziati UEM). Oppure possono sfruttare sfide provenienti dall’esterno per superare l’opposizione interna alle politiche di riforma usando tali sfide per rafforzare la loro posizione politica interna e domare l’opposizione (la caratteristica del comportamento Italiano riflesso nel concetto di ‘vincolo esterno’).
Lasciando da parte i vari Andreotti, De Michelis, Craxi, Amato, e poi i Prodi, D’Alema, Veltroni, che pensavano di fare la storia mentre contribuivano con diversi livelli di inconsapevolezza a mettere il paese in trappola, lo studio si concentra sul ristretto manipolo di tecnocrati che con piena cognizione di causa portarono avanti le trattative per l’Italia in queste condizioni di evidente debolezza. A questo riguardo, i due autori sono categorici:
i negoziatori italiani consapevolmente usarono l’UEM per affrontare problemi strutturali interni. Attraverso la cessione volontaria dell’autonomia nella politica monetaria, essi paradossalmente intendevano rafforzare il loro potere politico interno. [il neretto è nostro]
“paradossalmente”: evidentemente agli occhi di un Inglese un progetto simile è paradossale, «difficil[e] da credere o da comprendere, contraddittor[io], assurd[o]» (vedi il vocabolario Treccani in rete alla voce paradosso). Eppure è successo.
L’obiettivo interno della setta dei tecnocrati italiani, l’opposizione interna alla politica delle riforme strutturali che dovevano rendere presentabile l’Italia nel consesso europeo e occidentale tutto, era la cosiddetta partitocrazia. Il testo che stiamo esaminando la presenta così:
clientelismo unito a una tendenza all’immobilismo.
Entrambe queste caratteristiche discendevano dall’incapacità della classe politica della Prima Repubblica di escogitare una soluzione al problema emerso alla fine degli anni Sessanta del secolo scorso a seguito dei mutamenti indotti nella società italiana dal cosiddetto ‘miracolo economico’ (che non ebbe assolutamente nulla di miracoloso, bensì fu il risultato di politiche economiche tese al pieno impiego delle forze produttive nel contesto di un capitalismo occidentale che tendeva all’aumento continuo della domanda). Non volendo e/o non potendo avviarsi con decisione verso un
compromesso sociale riguardante la distribuzione del reddito e … il necessario progresso tecnico e manageriale nel sistema delle imprese (…) (Sergio Cesaratto, Gennaro Zezza – Farsi male da soli. Disciplina esterna, domanda aggregata e il declino economico italiano, 2018)
la classe politica della Prima Repubblica decise di non scontrarsi con la borghesia italiana, che
non fu … altrettanto lungimirante di quella tedesca nel permettere alle grandi masse di partecipare nei tempi dovuti ai frutti del miracolo, sia dal punto di vista del salario diretto che di quello indiretto relativo ai beni di consumo collettivi (come abitazioni popolari, servizi sociali, trasporti pubblici, istruzione democratica e di qualità). (idem)
e decise di non decidere e di difendere la sua posizione dominante assicurandosi un ruolo di mediazione nel conflitto sociale che proprio in quel periodo assunse tratti aspri e in alcune frange estreme violenti,
attraverso un uso spregiudicato della spesa pubblica, volto al consenso immediato di particolari gruppi sociali, piuttosto che all’efficienza di lungo periodo del sistema (privilegiando per giunta i ceti impiegatizi piuttosto che quelli operai). (idem)
La conseguenza di questo stato di cose fu, secondo gli autori dello studio che stiamo prendendo in esame,
l’indisciplina fiscale e le pressioni sui tecnocrati nel Tesoro e della Banca d’Italia per salvare il sistema politico.
Questo fu il contesto generale in cui il cenobio dei tecnocrati italiani elaborò consapevolmente il progetto di scalzare la classe dirigente politica della Prima Repubblica e in generale il ruolo dei partiti nel sistema politico italiano, e di guadagnare influenza e potere a loro discapito. E a discapito dell’intero Paese nelle sue relazioni internazionali. Perché si tratta di semplicissima logica elementare: se ho bisogno del vincolo esterno per abbattere i miei avversari politici e far trionfare il mio programma politico, sociale ed economico, allora ho bisogno di rendere permeabile il mio paese alle influenze esterne. I tecnocrati erano consapevoli di questo pericolo: questo spiega da una parte la loro insistenza (condivisa con il livello politico-ministeriale) sul rendere da una parte vincolanti e irreversibili i vari passi verso l’Unione economica e monetaria, e dall’altra la loro richiesta di elasticità nella fissazione dei criteri necessari per decidere quali paesi potevano farne parte.
Se uno fa mente locale, questa è ancora la posizione contraddittoria degli europeisti di ogni tipo, e spiega la loro incomprensione e il loro stupore nei confronti della posizione inglese prima e tedesca ora. E le loro querule recriminazioni rispetto alla eccessiva ‘rigidità’ dei paesi nordici. Quello che il ristretto cenacolo dei tecnocrati non ha colpevolmente pesato a sufficienza allora è stata l’estrema debolezza a cui li esponeva nelletrattative sull’UEM il fatto di averne così estremo bisogno ai fini della loro vittoria sui nemici interni. Un vero e proprio fianco scoperto a tutti gli affondi. La loro scommessa era però quella che il ‘vincolo esterno’ avrebbe “raddrizzato la schiena” del sistema economico italiano, ne avrebbe eliminato la gobba, lanciando una Italia rigenerata nell’agone della competizione europea e globale. Ecco perché non batterono ciglio quando il loro tentativo di introdurre margini di flessibilità nella gestione dei criteri di convergenza fallì. In fondo,
I criteri di convergenza rappresentavano un’arma interna e allo stesso tempo un test di rettitudine verso l’esterno. Senza tali criteri, Carli e Draghi ne erano convinti, non si poteva fare affidamento sul fatto che i politici avrebbero accettato per lungo tempo una disciplina di bilancio.
Secondo questa logica, maggiormente esposto fosse stato il paese al ‘vincolo esterno’, maggiore sarebbe stata la sua efficacia nella battaglia interna. Ecco spiegata la ratio del ‘Più Europa’ dei più talebani tra gli europeisti.
Ma, per riprendere un concetto già esposto, il ristretto cenacolo dei tecnocrati protagonisti nella trattativa UEM era semplicemente più coerente e conseguente della sua controparte politico-ministeriale: laddove quest’ultima navigava a vista trascinata dalla corrente degli eventi, cercando semplicemente di evitare gli scogli e le rocce emergenti, oppure scambiando per effetto di proprie strategie conseguenze che avevano le proprie radici molto al di là di loro, oppure illudendosi di poter controllare i processi con la sola arte della tattica, i primi lucidamente scelsero di lanciare il battello Italia nel pieno della corrente scommettendo che la necessità della corsa avrebbe costretto i suoi occupanti ad attrezzarlo e a darsi da fare per renderlo efficiente e competitivo.
Lo dimostra la lunga lista di casi in cui le due fazioni del ceto dirigente italiano degli anni Ottanta-Novanta del secolo scorso si sono accordati sull’uso del ‘vincolo esterno’ europeo per trasformare l’Italia in senso liberista:
- l’avvio della politica interna verso l’abbattimento dell’inflazione durante gli anni Ottanta;
- il primo passo del ‘divorzio’ della Banca d’Italia dal Tesoro nel 1981 e il suo completamento con le riforme del 1992–94, che seguirono il Trattato di Maastricht;
- la giustificazione delle misure per indurre una maggiore flessibilità nel rapporto tra salari e prezzi, che culminarono nell’abolizione della scala mobile nel 1992;
- l’uso dell’introduzione della libertà di movimento dei capitali dopo il 1990 per spingere verso aggiustamenti favorevoli al mercato;
- l’attuazione di politiche di convergenza, compresa l’iniziativa del governo italiano nel 1991 nell’offrire un programma di convergenza al controllo dell’ECOFIN.
Conclusioni
L’ideologia del ‘vincolo esterno’ non è una prerogativa della sola ristretta tecnocrazia dei funzionari del Tesoro o della Banca d’Italia, ma fu abbracciata anche dai più alti dirigenti politici del nostro paese. Entrambi erano convinti (a ragione) di non avere la necessaria legittimazione per operare le necessarie riforme per superare il vicolo cieco in cui era chiuso il Paese (a prescindere dal contenuto di tali riforme). L’unica differenza è stata nella maggiore conoscenza e consapevolezza della tecnocrazia in merito al processo di trasformazione dell’assetto politico e istituzionale che il ‘vincolo esterno’ avrebbe innescato nel paese. Una seconda differenza sta nel lucido utilizzo di tale strumento da parte della tecnocrazia per disfarsi di un ceto politico ormai disfunzionale rispetto al processo di trasformazione innescato.
Tuttavia, tutta questa lucidità dei tecnocrati nascondeva un calcolo da giocatore d’azzardo, più una scommessa azzardata frutto di uno smodato desiderio di sbarazzarsi della vischiosa realtà delle condizioni effettive con un balzo in avanti volontaristico che un progetto basato su obiettivi realistici frutto del soppesamento meditato di tali condizioni. Il classico errore di chi confonde il desiderio ideologico con le possibilità del reale. Aggiungetevi un pensiero economico sbagliato che predilige il dover essere rispetto all’essere, una buona dose di ignoranza delle dinamiche della politica internazionale, una altrettanto profonda ignoranza dei rudimenti dell’arte del governo dei popoli, una buona dose di disprezzo nei confronti degli Italiani e delle regole della democrazia. Fatte la somma e dovreste ottenere come risultato l’attuale capolinea della Seconda Repubblica. Resta da vedere se tale capolinea non sia l’anticamera del capolinea di un’intero Paese.
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