Verso la legge di stabilità

di Maurizio Sgroi

I tormenti del 2015

Se il 2014 vi è sembrato un anno orribile per la nostra finanza pubblica, e di sicuro finora lo è stato, potete consolarvi pensando che il 2015 sarà peggio. A meno di miracolistiche quanto improvvise crescite del Pil, il nostro Paese dovrà far fronte alle scadenze impegnative che richiedono le regole della spesa e del debito europeo che dovrebbero obbligarci – e mai condizionale fu più d’obbligo – a importanti correzioni fiscali per rientrare nei dettami europei.

Ora, per non rischiare di essere iscritto d’ufficio al partito dei gufi (splendidi animali, fra l’altro), dico subito che dati e parole di questo post sono estratti esclusivamente dalla nota di aggiornamento al Def che il governo ha presentato poche settimane fa e che sospetto pochi abbiano letto interamente, perdendosi così una splendida lezione di finanza pubblica. Al contrario, io mi sono abbeverato alla fonte di tanta conoscenza, e seppure il retrogusto sia vagamente amarognolo, non può dirsi sia stata fatica sprecata. Al contrario. E’ stata una prolusione all’ampio dibattito che comincerà questa settimana sulla futura legge di stabilità, utile anche a capire chi parla sapendo quello che dice e chi no.

 

L’analisi non può che iniziare scorrendo la tabella degli indicatori di finanza pubblica che sommarizza i dati facendo riferimento al quadro tendenziale e a quello programmatico, confrontandolo con quello di aprile, quando il Def fu approvato.

La variabile strategica che regge tutto l’argomentare è senza dubbio il saldo primario, ossia la differenza fra entrate e spese del governo, al netto di quella per interessi. Ricordo che sommando il saldo primario, che nel caso italiano è un avanzo, al deficit (indebitamento netto) otteniamo il totale della somma pagata per gli interessi sul debito.

Bene, il quadro tendenziale e quello programmatico, per il 2014, individuano un avanzo primario pari all’1,7% del Pil, in calo dello 0,3% rispetto al 2013, quando invece il Def di aprile ipotizzava un avanzo primario del 2,6% . Ciò malgrado il calo della spesa per interessi, che, nel 2014, non dovrebbe superare il 4,7% del Pil, a fronte del 5,2% ipotizzato in primavera. Ebbene, il risparmio dovuto al calo dei tassi, dello 0,5% del Pil, non ha impedito il ridursi dell’avanzo primario. Ciò implica che siano aumentate le spese o che siano diminuite le entrate.

Per capirlo vado a vedere il conto della PA a legislazione vigente, dove leggo che rispetto al 2013 le spese finali, al netto degli interessi sul debito (passate da 78,2 mld a 76,6) , sono passate da 748,9 miliardi a 758,6, mentre le entrate finali sono passate sono passate da 781,8 a 786. Quindi l’aumento delle entrate e la diminuzione degli interessi, non sono bastati a compensare l’aumento delle spese. Con la conseguenza che il deficit (indebitamento netto) è peggiorato dal 2,8% del 2013 al 3%.

Sottolineo che l’aumento delle spese è dovuto in gran parte al costo delle prestazioni sociali, passate dai 319 miliardi del 2013 ai 332 del 2014, pesando l’aumento per un terzo per maggiori pensioni e per il resto da altre prestazioni sociali. La spesa per i redditi da lavoro dipendente, infatti, è diminuita di oltre un miliardo.

La seconda variabile, legata ai nostri impegni in sede europea, è l’indebitamento netto strutturale, quindi il deficit depurato dagli effetti del ciclo e dai contributi straordinari. Nel quadro tendenziale leggo che è peggiorato da -0,9% del 2013 a -1,2% del 2014, laddove nel Def di aprile si ipotizzava che quest’anno avremmo prodotto un deficit strutturale solo dello 0,6%.

Tale differenza è la causa principale dello spostamento del pareggio di bilancio, cui ci obbligava la regola della spesa, essendo il pareggio il nostro obiettivo di medio termine (OMT), che il governo ha annunciato per il 2017, dopo che ad aprile aveva previsto per il 2016.

Rilevo inoltre che il surplus di bilancio, pari allo 0,3% del Pil, che il governo aveva previsto ad aprile per il 2018 è stato sostituito nel quadro tendenziale con un deficit dello 0,8% ancora nel 2018,. Neanche per allora, quindi, l’avanzo primario sarà sufficiente a coprire la spesa per interessi. Tale deficit si abbassa allo 0,2% nel quadro programmatico che, depurato dagli effetti del ciclo dovrebbe corrispondere a un deficit strutturale nullo, come nel 2017. Ma visto l’esito degli ultimi documenti programmatici, non c’è da scommetterci.

Per concludere questa prima ricognizione, vale la pena descrivere quello che il governo si aspetta per il 2015.

Nel quadro tendenziale leggo che l’avanzo primario dovrebbe aumentare dall’1,7% di quest’anno al 2,3% nel 2015, con una spesa per gli interessi in calo al 4,5%. Ciò dovrebbe portare l’indebitamento netto al 2,2%. Ma è il quadro programmatico quello che ci dice della visione del governo.

Qui leggo che nel 2015 il deficit rimarrà inchiodato al 2,9%, con un saldo primario ancora in calo all’1,6%, quando ad aprile lo stesso quadro ipotizzava un deficit in calo all’1,8% e un saldo primario del 3,3%, malgrado una spesa per interessi prevista al 5,1% del pil a fronte del 4,5 di settembre.

Per riportare in equilibrio i conti e arrivare al 2016 su un percorso discendente di indebitamento e debito, dovremmo innalzare l’avanzo primario al 2,7% e portare il deficit all’1,8% entro quell’anno. Ciò vuol dire che dovrebbero aumentare le entrate più di quanto aumentino le spese.

Se andiamo a vedere i conti della PA previsti per il 2015 leggiamo infatti che le spese correnti, al netto degli interessi, dovrebbero rimanere inchiodate ai 758 miliardi del 2014, malgrado un aumento delle prestazioni sociali di due miliardi che sostanzialmente dovrebbero essere coperte dal calo degli interessi sul debito. A fronte di tali spese, sempre l’anno prossimo, dovremmo avere entrate finali in aumento di dieci miliardi, da 786 a 796, in parte proveniente da maggiori entrate tributarie, compresi i contributi, in parte da entrate in conto capitale (circa 5,8 miliardi).

Quindi a fronte di tali previsioni, l’unica certezza che abbiamo è che l’anno prossimo dovremo essere in grado di tenere ferme le spese e aumentare le entrate per rispettare l’equilibrio di bilancio. Purtroppo l’esperienza ci mostra che le spese sono sempre certe, al contrario delle entrate.

Oltre a tutto ciò c’è un dettaglio che vale la pena approfondire: le regole europee del debito. Che dal 2015 in poi diverranno assai più stringenti.

Ma questa è un’altra storia.

 

Scatta l’eurotagliola

Per aggiungere tormenti al già tormentato futuro che si prospetta per la nostra contabilità pubblica bisogna ricordare che nel 2015 sarà pienamente a regime la regola del debito europeo prevista dai trattati del six pack. Ricordo che tale normativa prevedeva che, tre anni dopo la chiusura della procedura per deficit eccessivo, avvenuta nel 2012, il nostro Paese dovesse dar seguito ai comandamenti contenuti nei trattati.

L’aprile scorso, quando fu approvato il Def, la scadenza imminente era già illustrata nei documenti governativi e commentata dagli esperti di tale astrusissima materia, che, sebbene vagamente campata in aria, ha un notevole potere coattivo sui nostri destini nazionali, potendo provocare, la sua disattesa, notevoli sanzioni con relativi danni finanziari e di immagine, essendo questi ultimi possibilmente gravidi di conseguenza anche peggiori.

Rileggere il Def, partendo sempre dalla nota di aggiornamento del settembre scorso, quindi è un’ottima occasione per ricordare a tutti noi cosa ci aspetta l’anno che verrà.

Ricordo a tutti che siamo tenuti, come Paese, ad osservare una regola della spesa, che riguarda il livello dell’indebitamento netto, e una regola del debito, che riguarda il livello debito/pil.

La regola della spesa si estrinseca in un obiettivo di medio termine che, nel caso nostro, è stato fissato nell’azzeramento del deficit strutturale, ossia dell’indebitamento netto depurato del ciclo, che dovrebbe condurci all’agognato pareggio di bilancio, e che il governo ha già chiesto di poter derogare al 2017, visto che nel 2015, quando avrebbe dovuto essere raggiunto tale obiettivo e nel 2016 non ci siamo riusciti.

La regola del debito che siamo tenuti ad osservare prevede che per assicurare la riduzione a un ritmo adeguato del rapporto debito/pil verso la soglia del 60%, siano rispettato il più vantaggioso di tre criteri:

1) Che nei tre anni precedenti al 2015 la distanza del rapporto debito/pil rispetto alla soglia di riferimento, si riduca in media di un ventesimo (benchmark backward looking);

2) che al netto del ciclo economico dei tre anni precedenti al 2015, il debito Pil del 2015 sia inferiore al benchmark backward looking;

3) che nei tre anni precedenti al 2017, sulla base delle previsioni della Commissione europea, la distanza del rapporto debito/pil rispetto alla soglia si riduca, in media, di un ventesimo.

La regola prevedeva pure che nel triennio 2013-15 il governo raggiungesse un ulteriore aggiustamento, il cosìddetto MLSA, che sta per minimun linear structural adjustment, ossia un ulteriore taglio di bilancio capace di far convergere il debito pubblico italiano, già l’anno prossimo, verso uno dei tre obiettivi che abbiamo visto prima.

Ebbene: abbiamo già visto che per la regola della spesa abbiamo chiesto una deroga. Rimane da vedere a che punti siamo con quella debito.

Nel Def dell’aprile scorso si stimava che servisse un aggiustamento minimo dello 0,9% del Pil, circa 15 miliardi, per rispettare la regola del debito nel 2015. Il governo, per riuscire, mise sul piatto un piano di privatizzazioni pari allo 0,7% del Pil l’anno, circa 10 miliardi, da attuare fra il 2014 e il 2017 che, raffrontandolo alle previsioni economiche di aprile (quando si prevedeva un pil in crescita) avrebbe assicurato il rispetto della regola del debito.

Ve la faccio semplice: la regola del debito non l’abbiamo rispettata. Il governo sostanzialmente prevede che inizierà a rispettarla dal 2016 e conta sulla comprensione delle autorità europee, oltre che di quelle nazionali, visto che la deviazione dovrà essere approvata dal Parlamento, dalla Commissione Ue e dal Consiglio europeo, dovendo nel frattempo fare i conti con un aumento del debito.

Come se non bastasse, il degradarsi delle condizioni dell’economia ha pure peggiorato, a legislazione vigente, il livello del MLSA necessario per garantire il rispetto della regola che sarà operativo dal prossimo anno, che adesso vale l’1,4% del Pil, ossia lo 0,5% in più. “Ne deriva – scrive il governo nella nota di aggiornamento – che in assenza di interventi, il saldo strutturale del 2015 dovrebbe essere corretto di quasi 3 punti di pil per consentire al debito/pil di convergere verso il 126% nel 2017″.

Ve la faccio ancora più semplice: il governo dovrebbe recuperare il 3% di Pil, una robetta da quasi 48 miliardi, eguale peraltro al deficit previsto per quest’anno e il prossimo, per rispettare la regola del debito casualmente scritta in costituzione.

Cosa pensa di fare il governo?

Della regola della spesa abbiamo già detto, ossia ha chiesto di derogare al 2017. Per la regola del debito, anche questa sostanzialmente rimandata, il piano è elaborare, nell’ambito della legge di stabilità, “una manovra fiscale non restrittiva e volta a finanziare interventi di natura strutturale allo scopo di sostenere la crescita economica e quindi rafforzare la sostenibilità del rapporto debito/pil”. Ossia agire sul denominatore più che sul numeratore.

Ma poiché anche il numerato conta, eccome, ecco che viene confermato il piano di privatizzazioni, spostandolo però di un anno, ossia dal 2015 al 2018, visto che nel 2014 non si è venduto granché.

Se poi dallo scenario a legislazione vigente guardiamo a quello programmatico, scopriamo che comunque dovremmo migliorare il saldo strutturale, sempre nel 2015, di 2,2% di Pil, oltre 30 miliardi, per consentire al debito di convergere verso l’obiettivo programmatico, che era del 125,3% del Pil entro il 2017, “correzione – scrive il governo – che è giudicata né fattibile, né auspicabile”. Ciò in quanto, scrivono, un miglioramento del saldo strutturale dell’1% è capace di generare effetti regressivi sul Pil nell’ordine dello 0,5-1,5%. Perciò se rispettiamo le regole finiamo in definitiva depressione.

Insomma: anche della regola del debito siamo costretti a infischiarcene.

Cosa succederà di conseguenza?

I trattati dicono che sta nella facoltà della Commissione europa valutare qualitativamente, qualora si sfori l’obiettivo, circa i “fattori rilevanti” in grado di giustificare lo scostamento.

Inutile che stia a tediarvi con l’analisi di questi fattori o che vi elenchi la lunga dissertazione del governo su quanto siano stati rilevanti nel nostro caso. Perché se non rispetteremo l’obiettivo, aldilà di quanto la Commissione si dimostrerà flessibile, scatterà implacabile la market discipline. La Commissione può anche concederci il beneficio del dubbio. I mercati esteri, che tengono in pancia oltre 600 miliardi di debito pubblico italiano, se ne possono tranquillamente infischiare. Per la cronaca, il 90% delle nostre obbligazione pubbliche, scrive il governo, sta in Europa.

Morale della favola: Nel 2015 scatterà anche l’eurotagliola.

In un modo o nell’altro.

 

La legge d’instabilità

Se fossi un creditore dello stato italiano andrei a leggere di corsa il capitolo quattro della nota di aggiornamento al Def pubblicata a settembre scorso dal governo, laddove si tratta della sostenibilità del nostro indebitarsi pubblico. Anche perché, dopo aver scoperto che violeremo sia la regola della spesa che quella del debito, che avremmo dovuto rispettare in omaggio ai nostri impegni europei, comincerei a soffrire d’insonnia pensando ai miei soldi affidati allo stato italiano.

Poiché però non sono creditore del governo, nel senso che non possiedo titoli pubblici, la questione della sostenibilità del debito italiano mi preoccupa poco. Se però penso alla circostanza che sono e sarò costretto a sostenerle con le mie tasse, queste obbligazioni, la questione improvvisamente diventa rilevante. E di conseguenza assai importante provare a capire quale futuro il governo preveda per il nostro debito pubblico, che in pratica è il giogo al quale tutti noi siamo sottoposti.

Scopro così che il governo è assai positivo circa la sostenibilità dei nostri debiti. Ma che, al tempo stesso, pure nelle previsioni più ottimistiche, tale fardello è destinato ad accompagnarmi finché sarò vecchio e pure dopo, rappresentando perciò un’ipoteca eterna sulla mia vita e quella dei miei figli.

La questione, insomma, a meno di eventi straordinari, sarà sempre presente nel nostro dibattito pubblico, funzionando ogni volta come la principale giustificazione delle vessazioni presenti e future cui le varie leggi di stabilità ci sottoporranno, a cominciare da quella in preparazione in questi giorni, sostanzialmente per rassicurare i nostri creditori, mentre a noi dicono che servono, tali leggi, al benessere di tutti. E forse sarà pure vero, ma non è tutta la verità, che è assai più spietata: dobbiamo rassicurare i nostri creditori se vogliamo avere un benessere futuro. Perciò la sostenibilità conta, eccome.

L’analisi di sostenibilità preparata dal governo nella nota di aggiornamento prende in esame scenari di breve, medio e lungo periodo e inizia ricordando che dall’inizio della crisi finanziaria del 2009 e fino al 2013 il debito pubblico lordo è aumentato di 15 punti, passando dal 112,5% del 2009 al 127,9% del 2013.

Le principali voci di spesa che hanno generato questi incrementi sono stati la spesa per interessi, la bassa crescita reale e gli impegni finanziari sottoscritti in sede europea per i vari fondi di salvataggio ai quali si sono aggiunti gli esborsi per pagare i debiti della PA. e per fortuna siamo riusciti, grazie alle varie manovre restrittive varate dal 2011 in poi, pure se a scapito del prodotto, a capitalizzare un buon avanzo primario (peraltro in calo costante) che ha contribuito a frenare l’ascesa del debito.

E tuttavia il realizzarsi degli scenari programmatici del governo provocherebbe una crescita del debito fino al picco del 133,4% l’anno prossimo per poi arrivare a un graduale miglioramento che dovrebbe condurci al 124,6% nel 2018. Sempre che, ovviamente, la crescita reale obbedisca alle previsioni. Ciò implicherebbe una riduzione totale del debito pari a quasi 9 punti di pil da realizzarsi fra il 2015 e il 2018, a patto che si riesca a cumulare un avanzo primario medio del 3% del Pil nello stesso periodo. La qualcosa è assai ipotetica.

Nel capitolo dedicato all’analisi degli scenari di medio periodo, quindi fino al 2026, si prendono in esame uno scenario base, che sussume le ipotesi macroeconomiche contenute nella nota di aggiornamento, laddove si ipotizza un tasso di crescita del deflatore del Pil che converga verso il 2%, quindi un’inflazione in crescita, entro il 2021, e un saldo primario del 4,1% a partire dal 2018.

Poi viene considerato uno scenario pessimistico, nel quale la crescita del Pil nel periodo 2015-18 sia dello 0,5% più bassa rispetto a quanto previsto dallo scenario base, e dove lo spread, per effetto della sfiducia, salga fino a 200 punti sul bund tedesco alle fine del 2018.

Poi si ipotizza uno scenario ottimistico nel quale si ipotizza che che la crescita aumenti dello 0,5% rispetto allo scenario base, e lo spread si riduca a 50 punti.

Infine viene elaborato anche uno scenario deflazionario, che è simile per presupposti a quello pessimistico, dove però si verifica che il deflatore del pil sia più basso nel periodo 2015-18, e quindi sostanzialmente dove l’inflazione bassa appesantisce la nostra intera contabilità nazionale.

Tralascio di osservare le diverse variabili legate ai vari scenari perché qui mi interessa solo darvi i dati sul debito pubblico previsto fino al 2026. Nello scenario base per allora il nostro debito/pil dovrebbe attestarsi al 92,1% a fine periodo. In quello più ottimistico al 79,5%, in quello di minore crescita al 109,5, in quello di minore crescita più deflazione al 120,9%. In quest’ultimo caso, quindi, nel 2026 staremmo peggio di come stavamo nel 2009. E lascio alla vostra immaginazione ipotizzare a che tipo di leggi di stabilità serviranno fino ad allora per rendere questa montagna di debiti sostenibile.

Nelle analisi di lungo periodo, che si spingono fino al 2060, si quotano una serie di variabili che tengano conto dell’invecchiamento della popolazione e della spesa ad essa connessa, pensioni e sanità in testa, in base ai quali si elaborano, in sede europea, gli indici di sostenibilità S1 e S2, che misurano la quantità dell’aggiustamento teorico necessario per condurre il debito/pil nelle soglie prefissate.

Per non annoiarvi troppo con i numeri, mi limito a rilevare come la sostenibilità di lungo periodo del nostro debito richieda di mantenere un ampio avanzo primario, superiore al 4% del Pil (parliamo di oltre 60 miliardi l’anno) da oggi fino al 2060. Se l’avanzo primario rimanesse al 2%, com’è adesso, il nostro debito/pil si stabilizzerebbe fra il 120 e il 130% del Pil fino al 2060, e non si capisce bene come dovremmo convincere i nostri creditori a rifinanziarlo.

Insomma, qualunque sia l’orizzonte di riferimento, quello che ci aspetta è una lunga quaresima che dovrà purgare gli eccessi di indebitamento che abbiamo cumulato negli ultimi quarant’anni.

E capisco allora che alla stabilità che per legge il governo cerca di garantire ogni anno corrisponde, uguale e contraria, l’instabilità del nostro Paese, continuamente chiamato a fare i conti col suo passato disastroso per non doverli fare con un futuro peggiore, provocando ciò una costante fibrillazione politica, economica e sociale.

La legge di stabilità servirà pure a far dormire sonni tranquilli ai nostri creditori. Ma per me, che sono cittadino di questo stato, è assai più cogente un’altra legge, più subdola e strisciante.

La legge dell’instabilità.